[14]聘请外地专家不仅成本过高，而且也不方便。
人的崇高正在于能够突破自然的束缚，而创造出超越自然的伟业。[54][德]康德：《法的形而上学原理──权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第30页。
正是源于这种人的个体性或独特性的事实，价值的多元和社会的宽容才显得极有必要。任何一种生活情境都是具体的、多元的、可变的。例如一个再怎么教子有方的人，也不可能把自己的子女打造成和他自己一模一样的人来，因为特定的人的心路历程所形成的背景无法再现、不可复原，就此而言，独特性本身也是不可仿效和继承的。使个人行为不受公众支配，尤其是在经济领域。这也就是自主行动的能力。
[78]一句话，一个文明、法治的国家，就首先必须承认人的这种独特性地位。总之，人与人间不可能完全相似，更不可能完全等同。可见，就我国而言，目前在实质上影响地方立法范围的主要不是经济因素，而是政治因素，其背后的逻辑是单一制大国对政治权力集中的追求。
在内容上，地方立法一般也谨守界限，不作过多的创制性规定，甚至大篇幅重复上位法已有的内容。该判决意味着一个行为到底属于生产行为还是贸易行为已不再重要，重要的是这个行为与贸易的联系是否足够紧密。[xxxiv]而若在传染病暴发时，立法要求政府实施强制疫苗接种，就应归为非服务供给类条文。所以，为保持整体法秩序的稳定，与市场统一相关的职能应由中央政府负责。
[xxxi]针对这一现状，可以考虑的方式是，根据宪法的宏观规定，构建地方性事务的中观判断模式，以之辅助微观层面的认定。（4）判断该条文的实施是否具有负外部性，若是，则非地方性事务，若不是则进入下一步。
[xxvi]简单来说，财政联邦主义主张将公共事务管理权交给管辖范围正好等于该公共事务影响范围的政府，并将具有外部效应的职能交给覆盖范围更大的上级政府。对于那些影响政治安全、国家统一的事务，地方没有权力规定，甚至也没有执行的权力。五、结语 地方性事务是宪法学、行政法学和立法学中的重要基础概念，承担着划分央地权限、辅助判断上下位法关系等重要功能。注释: [i]参见叶必丰：《论地方事务》，《行政法学研究》2018年第1期。
[xiv] 作为单一制国家的日本，专门制定了调整央地关系的《日本地方自治法》。作者简介：俞祺，法学博士，北京大学法学院助理教授。[xl]在上述领域的地方立法中，有的条文直接涉及交易行为或者流通运输行为，[xli]有的涉及作为交易对象的产品或服务，[xlii]还有的涉及市场主体的法律地位和权属认定。若将该权力交由地方，则将会带来机会主义行为，产生显著的负外部性，从而破坏全国统一市场的形成。
（一）联邦制国家的立法权分配实践 在联邦制国家，联邦与州的立法权纵向分配一般在联邦宪法中规定。[xxxix]但是，非服务供给类行为，特别是秩序维护性质的行政干预行为，常常成为地方政府抑制市场流通、实施地方保护的重要手段。
其次，法制统一最核心的目的在于全国市场的统一，而非所有方面的法制统一。若地方立法可以随意介入市场流通规则的设置，则大量地方性贸易保护措施将加剧地区经济分割的风险。
服务供给大多是授益行为，下放一般不会产生破坏国家统一或稳定的问题，且由基层政府规定可以提高供给效率。因此，明确地方性事务概念的内涵与外延，对认定下位法是否抵触上位法有十分积极的作用。此外，行政处罚、行政许可、行政强制等三种主要行政手段的设定权在中央和地方之间如何分配，其内在标准也始终晦暗不明，导致地方立法机关无所适从。部分经济欠发达地区甚至可能进行掠夺性征税。本文试图将传统的关于地方性事务的讨论从宏观层次向下推进，以统治事务服务供给事务涉流通、交易事务涉重要权益事务涉负外部性事务等概念为依托，提出中观层面的判断框架。以美国为例，《美国宪法》第1条第8款规定了国会的权力范围，也即联邦立法的权限范围，第10款又从反面对州的权力作出了一定的限制。
最后，即便在单一制国家，绝大多数与政治、经济统一性无关的管理权力也应当下放给较低层级的政治主体，这样才有利于充分发挥地方的积极性，提高治理效能。因此用这个概念就无法进一步区分其中到底哪些属于地方性事务
[31]参见最高人民法院（2017）最高法行申8513号行政裁定书。[6]参见最高人民法院（2020）最高法行申7566号行政裁定书。
[30]在该案中，鼓楼区政府在被诉行为中载明停止北区热力公司经营的理由是其存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。对于应急处置本身带来的损失，应该给予补偿，比如因紧急避险拆除房屋、因动物疫情扑杀禽畜等。
[27]参见高轩：《行政应急权对当事人行政诉权的威胁及其司法规制》，载《法学评论》2016年第2期。[44]参见马怀德：《修改突发事件应对法的几点意见》，载《理论视野》2009年第4期。相应地，应急法的性质也可以从两个方面来理解，它既是紧急情况下公私权之间的平衡器，也是重要应急体制、机制的法律化表现形式。[8]参见最高人民法院（2018）最高法行申1838号行政裁定书。
[20]这里的公权力主要指的就是行政紧急权力，因为行政机关不仅在收集和处理事关紧急议题的信息上更具有优势，在紧急状态下也更可能做出迅速的决断。在最高人民法院运用被诉行为是否与应急管理的前后阶段相衔接这一标准裁判的三个案例中，有两个着眼于事前，看被诉行为实施之前是否发布过预警。
[21]丁晓东：《法律能规制紧急状态吗？——美国行政权扩张与自由主义法学的病理》，载《华东政法大学学报》2014年第3期。[41] 在上述案件中，法院所运用或者当事人所主张的被诉行为不存在与之相衔接的其他应急管理环节，或者相关监督制度没有被启动这样的认定标准，本质上就属于将案件事实和法定的应急管理体制、机制相对照来甄别应急行政行为的方法。
[1]参见李岳德、张禹：《突发事件应对法立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期。[39]在另一个运用是否启动了有关紧急权的监督制度标准的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府停止经营案中，法院也做出了相同裁定。
[19]参见最高人民法院（2019）最高法行11834号行政裁定书。这样的话，法院在甄别应急行政行为时，被告所声称的应急行政活动中是不是包含了这样的过程，就可以成为一个观察视角。行政应急措施能够减少这些损失，但也可能附带造成一些新的损失，不过因两害相权取其轻而具有正当性。循着上述思路，通过把握应急体制、机制的内核性要求，挖掘其中各种行为和角色的内在联系，并突出重点，继而和常规性的形式审查标准相结合，就有可能得到准确认定应急行政行为的标准。
2018年，最高人民法院发布的第二批征收拆迁典型案例（共八个）中，就包括王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案。不过，能够触发紧急状态或者实际上达到紧急状态程度的突发事件毕竟是极少数，绝大多数应急行政活动仍是常规性的，即一般性的救灾、抢险、防疫等。
（图略） 图1最高人民法院关于应急行政行为认定案例的年份分布 考虑到最高人民法院2020年立案的很多案件截至笔者写作本文时尚未裁判，该年份的案件数量实际不止此数。[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限，但毫无例外地都提出了及时性的要求，因此整个应急行动不可能耗时太长。
摘要: 在涉及行政紧急权力的诉讼中，法院首先需要甄别被诉行为是否真正具备应急性，以防止行政机关滥用职权。即使如此，由于突发事件的不确定性，决策失误的概率仍然相当高。